布希總統非法工人計畫與相關待審立法之分析(四)

李亞倫律師

本文為李亞倫律師新作的續篇,修訂版已於2004年4月12日在全美公認頂級之移民法律刊物Interpreter Release發表。文章(一)至(三)部份重點為非法移民數字之遠因、布希提案及五個現於國會待審法案之介紹,並開始就各個法案的優點加以比較,依照筆者認為的五點因素來決定某一法案是否有實效之重要性。第(四)部份4將繼續比較、分析各個待審法案,討論美國國內反移民怒潮的根源,以及這股怒潮為何指引到錯誤的方向?改善方法有哪些?最後為總結並闡明本文宗旨。全文同時連載於中文世界日報周刊,今年六月美國移民律師協會於費城舉行的年度會議,此篇新作也將由 Interpreter Releases 刊物在會上展示。

 

另外還有一點,讓我們對McCain/Kolbe法案抱持樂觀看法,那就是財源方面,一旦法案通過,據信將為美國政府帶來高達100億美元的新收入。不像1986年的大赦IRCA,僅收取大人185美元、18歲以下的兒童50美元的申請費,一個家庭的收費上限為 420元,此費用只夠支付申請處理的開銷罷了。McCain/Kolbe法案有意成為賺錢的工具,美國政府不但向當事人收取申請費以補償處理開支,另外還處以罰款及額外收費藉以增加國庫收入。因此,對於一個符合資格的五口之家而言,除雙親外還有年紀分別為15、17、19歲的子女,他們不僅要繳交申請費以支付政府處理的開銷,還得再付6000美元的罰款,才得以轉換身份成H4B,唯有17歲以下的孩子免繳罰款。

這份財源將有助於美國政府的歲收,尤其在布希減少稅收之後,根據國會預算辦公室的預測,美國政府的赤字在往後十年內會因此上揚。國會預算辦公室預測今年赤字為4770億美元,往後十年內可能將累積到1兆9000億美元,此份數據和白宮管理及預算辦公室所預估的剛好相反,白宮預測赤字於今年度達到4750億美元的高峰後,將逐年下降到2008 年時,只剩620億美元。HR2899,也就是McCain/Kolbe法案, 並不像1987年的大赦IRCA,規定申請人證明過去非法居留在美的時間,需長達五年之久,此點正是當年申請大赦的人數,為何不是那麼多的重要因素。因此,預計將有高達 800 ~1400萬名非法人士,可以符合條件申請 McCain/Kolbe法案。

從其收費一覽表看來,此法案在財政上是可行的。除了當事人的申請費需足以支付政府處理的開銷外,大多數的人還需繳交1500美元的罰款,僱主在後期也需另繳交1000美元或500美元(視公司規模而定),主外籍申請人才得以轉換身份成H4A,或調任到其工作場所。此外,美國境外有資格申請H4A身份的外國人,將繳納極重的費用,僱主需付1000美元或500美元,外加當事人來美的申請費,假使僱主還想擔保同一個人轉換工作,又還得繳付相同的費用。

僅就此議案非法人士部份來看,如果只有500萬人申請,其中百分之八十需繳付
1500美元,那麼美國政府將增加60億美元即免付擔又明確的收入。如果250萬名主外籍工人又申請下一階段,轉換身份成H4A(這項人數估計很實際,因為許多非法人士為單身,或是家屬並不在美國),如果僱主必須支付費用(擁有500名員工的公司需付1000美元,少於500名者則為500美元),那麼平均每申請一名需花費650美元,這又將帶給國庫 10億625百萬美元的收入。

至於住在美國境外的外國人申請H4A類一事,McCain/Kolbe法案對於人數方面並未設限。美國政府可指望從有意自國外引進僱員或提供新工作給H4身份者的僱主身上,源源不斷地取得收入。最後,法案並未提及先前為H4B身份的外籍人士,於調整身份成永久居民之際,所需支付的費用為何。此法案之後會予以闡明嗎?如將如此,過去身份為非法者,是否可如其他申請人士一樣調整身份,而不需考慮之前的非法身份?還是必須等待另一個245(i)條款通過之後,H4B外籍身份者,才能在付過罰款後,得以調整身份?目前對於有資格參與該計畫者,所定的罰款為1000美元。以地下經濟的長期效益來看,將這麼多的非法人士身份予以合法,將促成數以百萬過去不曾納稅的人為此繳稅,稅收因而增加。

最後一點,McCain/Kolbe法案的內容,足以同時冒犯左右兩派人士,這是具爭議性法案的好跡象,否則僅僅偏袒一方的法案,在政治上是沒有前途可言的。保守派人士早已對其感到氣急敗壞,親移民團體對於申請人,必須等待長期時間才可取得綠卡,曾經表達反對之意,而美國律師協會則認為該議案很有瑕疵。

Hagel/Daschle法案所包含的較其他任何一個法案來得廣泛,這是它的優點也是缺點。對於那些永久居民的家屬,沒有資格取得間接收益人身份者,全家團聚這個長期存在的問題,可藉由提供家屬們所渴望的「直系親屬」身份得以解決,同時當事人能以較快於農工法、McCain/Kolbe法案的速度,取得永久居留權,這點最讓國會裡自由派的議員滿意。

多數的西語裔團體也會支持Hagel/Daschle法案,因為根據該計畫,永久居留權的申請,不全靠僱主的擔保來申請。Hagel/Daschle法案和McCain/Kolbe法案共同的特色是,都提供更多的誘因吸引非法人士來申請,這將有助解決美國未來的經濟問題。

不過話雖如此,仍然還有很多非法工人無法申請這項計畫,因為它對法案生效日前,當事人在美居留的時間,要比農工法或McCain/Kolbe法案所規定的還長。該計畫所收取的費用,足以保證不會造成納稅人的負擔。現在剩下的問題是,Hagel/Daschle法案通過立法的可能性為何?這項計畫看似大赦,這令許多國會議員感到不快,而且儘管兩黨均支持這項法案,但有些政治圈內的人士,將其解讀為民主黨用以對抗布希提案的對手,儘管兩黨對其均表支持。

分析了布希提案及其他待審法案之後,在此認為McCain/Kolbe模式應是今年總統大選年移民改革的工具。對美國本身有益的生效法案須具有五項標準,而McCain/Kolbe法案都能達到。該計畫令人最滿意之處包括:大批人士可能可以因此受惠;該計畫提供通往永久居留身份之路,所以將能廣泛吸引非法工人來申請;不會造成納稅人的負擔;該法案通過率較布希提案或其他各方面的法案來得大。此外,布希政府可以輕易地為其背書,然後聲稱這是一場政治上的勝利,因為McCain/Kolbe法案是由共和黨所發起。

McCain/Kolbe法案當中,最令人關切的問題是,如何處理工人家屬申請永久居留權一事(希望此點於往後立法過程中,能夠得到闡明)。McCain/Kolbe 法案讓 H-4A 和H4B家屬有權來美探親,並給予H4B家屬間接收益人之身份(只要家屬在2003年8月1日前,到申請日止,家屬非法在美居留),直到H4B人士轉為H4A身份。至於主申請人調整身份成永久居民時,其家屬是否有權跟隨加入,目前該法案的立場不甚清楚。此點應予一說明,如果家人已獲准取得非移民家屬身份,但卻無法再獲得跟隨加入永久居留身份,這點將令人匪夷所思。這種處理方式分歧的結果,將造成主申請人申請永久居民之際,其家屬被迫離開美國的下場。將這些強烈渴望和主申請人團聚的核心家庭成員隔離在外,會更加劇非法移民的問題。

目前供永久居民配偶和未成年子女使用的親屬移民第二優先類別,申請案件已積壓五年,而每年的配額僅大約有8萬8000個,因此如果將這些家屬也算在配額之內,顯然將使申請案積壓至少20多年。McCain/Kolbe法案另一項缺點是,對永久居留權的申請步驟不夠明確,此點在立法起草階段應當予以說明。僱主擔保當事人永久居留權的程序為何,我們目前還無法理解,有人擔心,由於該計畫缺乏該項程序的做法,國土安全部及勞工部最後會要求僱主和外籍工人,經由一般的勞工紙的程序來申請,這將很有風險,又很費時、複雜,費用又高。為了爭取國會議員進一步的支持,替非法工人申請永久居留權程序爭取更加清楚的說明,可以將集點系統或勞工證明╱工作登記14天步驟(和McCain/Kolbe法案中,H4A工人所用的招聘標準)加入法規當中。

5. 補充說明

反對移民人數竄升的民意有如潮水,多半是擔心美國自身的經濟問題,儘管我們無法忽視這一點,但是對於美國往後所面臨危機的徵兆也不可不理會。如果現在不採取行動,毫無準備的後果將造成慘痛局面,屆時即便國家領導者再做什麼補救都已太晚,美國便會像一家企業公司,一旦看到世界各地產品需求量增加,而其他做好準備的公司也早已趕工以供所需,這才趕緊搭建新的工廠大量生產。

此外,美國一般人認為移民人士對各地學區、社會福利、醫療照顧體系造成沉重的負擔,不過大半不滿的聲音似乎來自加州,因為該州新移民人數眾多之故。然而,許多證據顯示,移民人士對美國經濟做出的貢獻,遠超過他們所索取的,聯準會主席葛林斯潘便曾告知美國國會,包括非法工人在內的移民人士,實質上對各州及地方上的經濟,即已捐獻了270億美元,納稅700億美元,卻僅動用社會430億美元提供服務給這些人,而光是伊利諾州,非法工人就以納了5億4700萬美元的稅,但只花該州 2億 3800萬美元於服務該類人士。

利用官方統計來減低錯覺固然重要,不過消弭地方上不滿之聲,更好的解決方法是起草立法,將納稅額及公眾服務之間的差額退還給各州、各市,而不再只是聲稱這筆差額為聯邦政府的意外財源。第二種解決方法可能更符合長期使用,也就是鼓勵非法工人及其家屬,搬到美國人口較少的地區並住上幾年,以換取更快、更便宜或更穩固的途徑,取得永久移民身分。

6. 結論

美國現在以及近期之內,都必須採取激進的手段,來對付即將面臨的人力資源危機,或許做法不受好評,但是國家領導者不單只是投出一提案之球,更需利用政治影響力盡其打擊手之責。現今移民體制成效不彰且急需整頓,這是無庸置疑之事,但是最後脫穎而出的法案,絕不能受到政治利益之手的短線操縱,而是遵守對美國本身有利的指導原則。為提供方針協助建立有效之法案,本文認定五項標準以檢視每一討論的法案。當然,或許另外還有其他相關標準文章中並未提及,而那些標準對布希提案或McCain/Kolbe以外的法案有利,不過倘若本文焦點放在討論對美國長期繁榮,以及對移民體制長期有利最重要之因素,而不僅是討論政治解決方案,那麼便以達到本文的宗旨了。


2004年West, a Thomson Business版權所有,在此轉載,已取得InterpreterReleases的同意。

 

以上提供資料乃屬一般性質,可能不適用於個案實情或情況,此資料不該解釋為法律建議,亦不屬李亞倫律師事務所職務,也無因此建立律師與客戶的關係。
2003-2012 年李亞倫律師事務所 版權所有