世界周刊2006年11月5日移民专页李亚伦律师手记-- "加速签发出庭通知 新备忘录引起的效应"
- 李亚伦律师 12
美国公民及移民服务局负责国内业务的副主任迈克叶兹通知移民官员，在2006年10月1日当天或日后，一旦移民申请被拒绝，若申请人没有其他补救方式，例如自动离境、恢复非移民身分或有资格转换其他身分等，按「惯例」，一份出庭通知单(NTA)应与拒绝判决书一起寄出。
对今年10月起裁决的案件有效
这是移民局内部今年7月11日的备忘录───「处置可被递解出境的外籍人士案件」透露的。这个新的政策对10月1日当天或日后裁决的案件有效，包括目前正在等候处理的案件。该政策已被视为美国公民及移民服务局对加强移民执行法的方式。
移民服务局早在2003年已宣布出庭通知的政策，当时出庭通知主要针对对公共安全或国家安全造成威胁的案件、欺骗案件或某些临时保护身分案(TPS)因案件拒绝或撤销的理由构成递解出境或驱逐出境的根据。佛蒙特服务中心在2004年强调出庭通知只会发给那些牵涉到欺骗的案件或介入公共安全问题的案件。现在情况发生变化，只要当事人是非法，虽没有犯重罪，但在申请非移民转换身分，申请签证延期，或调整为永久居民身分都有可能因申请案被拒而收到出庭通知。由于被拒后果严重，申请人必须在递交档案前，要斟酌申请案成功的可能性。
这个新备忘录起源于美国移民服务局和移民及海关执法局的协议备忘录 (MOA)，其中谈到在判决期间发给外籍人士出庭通知。协议备忘录除了某些类别，并不要求签发出庭通知，只说「美国公民及移民服务局会签发出庭通知或行使起诉权」。美国移民服务局的备忘录，看上去则使用强硬手段，包括提出警告要「对这种类别的案件(所有其他案件)目前没有定期准备出庭通知的服务办公室，应该对2006年10月1日当天或日后裁决的案件开始准备实施这些手续。在此之前对案件有需要的，应该确保出庭通知已准备齐全。」
起诉前应考虑当事人有利因素
这个备忘录提到起诉权，特别提到前移民局在2000年11月的声明说，在决定是否行使起诉权可考虑下列有利因素，包括外籍人士的移民身分、在美国居住的长短、犯罪纪录、是否涉及人道主义、移民纪录、递解的可能性、用其他方式达到执行目标的可能性、是否外籍人士有资格或可能有资袼用其他方式补救、未来的诉讼被采纳产生效力、目前或过去是否与执法部门合作、美国服兵役的光荣纪录、社区的影响力和任何可提供服务局的资料。但是我们担心大多数移民官员会认为除非当事人具有其他马上可以使用的途径，将依备忘录的指示寄发出庭通知。
例如，备忘录书面上指示，出庭通知单(NTA)应「按惯例」与拒绝判决书一起寄出。所以美国移民服务局可能没有时间对大多数的案件考虑那些因素。备忘录提供的补救方式，不是范围狭小，就是令人混淆或仅被移民审理官员视为在寄发出庭通知前只需考虑的事项。另外，备忘录加强要快速签发出庭通知，在这种情况下，签发出庭通知单很容易草率行事。
调整身分审决案件缺点多
我认为，美国移民服务局对I-485调整身分审核判决的质量有很多缺点。最近来我们办公室咨询的人相当多。其中有被美国移民服务局误认在别州犯过罪的，有在调整身分面谈时没有经济担保书的，有在调整身分面谈时移民官员没有考虑他的假释身分而认为他在入境时没有经过检查的。还有因没有按时去打指纹的和因没有去面谈而被拒的，而他们都没有收到移民服务局的通知单。移民官员说通知单已寄出，也没有退回，但这两位当事人地址多年没变，也收过服务局寄去的其他通知单。
移民局各办事处受到总部巨大的压力要减少I-485调整身分的积压案件。为此移民局鼓励官员对个案迅速做结论。拒绝的案件属结案，尚在审理的则不算结案。华盛顿总部要求统计数字，且移民服务局的高级主管必须常在国会的听证会解释他们的作业进度。这种强调快速完成案件造成无法仔细审理案件而匆促定案。以纽约区为例，2006年3月宣布了一项政策，在调整身分面谈时，任何案件若缺少正常必备的文件将被拒绝。
签发出庭通知的权力已授予下阶层的官员。目前不但区域主任和服务中心主任有权签发，连区域审判主管官员和服务中心审判主管官员都有权签发。在行政管理系统上，审判主管官员只比审判官员高一级，是审判官员的直属上司。在大的区域办公室，有许多审判主管官员。把这么大的权力交给一位审判主管官员将造成麻烦，因为审判主管官员可能不谙法律，无法像服务局的高级官员能掌握或体会此权力的含意。
无法充分保障外籍人士在I-485调整身分被拒绝前，有机会反驳审判官员调查结果的权利。但案件在拒绝前怎么来补救审判官员犯的差错？当外籍人士和他的律师都相信他通过了绿卡面谈，但突然收到拒绝信，只因移民官员对一个模棱两可的答覆不满，而移民官员继续再问一个问题就能澄清。美国移民服务局在2005年2月16日公布了一个早期备忘录，「要求提出证据(RFE)和有意拒绝的通知单(NOID)」，说案件不应该没有要求进一步的证据或发出有意拒绝的通知单(NOID)就立即拒绝，除非案件很明显的没有资格申请，就算有附加的证据或解释也无法申请。我们建议美国移民服务局即使放慢减速裁决的速度，也要严格遵守其在备忘录宣布的标准。
叶兹副主任的备忘录对何时签发出庭通知没有很明确的指示。它没有说美国移民服务局必须等到上诉或重新开案或重新考虑定案。涉及刑事罪的案件，将由移民及海关执法局而不是美国公民及移民服务局签发出庭通知。一旦案件裁决完成，备忘录间接提到案件要转给移民及海关执法局。另外，因为I-485调整身分和I-539非移民身分延期和转换的申请是不能上诉只能重新开案或考虑，签发出庭通知，应该只在及时提交的重新开案或考虑的案件被拒后才予以考虑。
加速签发出庭通知后患多
目前美国移民服务局的程序是要在I-485调整身分或I-539非移民身分延期和转换被拒时同时签发出庭通知。在上诉期间其I-485调整身分仍属被拒。如果上诉赢了，美国移民服务局会自动把I-485调整身分案件打开。我们只能希望移民局不要因不可上诉的I-485调整身分被拒，而对其I-140(职业移民)和I-
130(亲属移民)需要上诉的案子，签发出庭通知。
一份出庭通知单会自动地提高案件的危险性并增加法律费用。当出庭通知寄出后，当事人必须和政府的律师及移民法院以敌对方式处理事务。案件的结果不再简单，因为案件的管辖权已转为移民审查办公室(EOIR)而不再是美国公民及移民服务局。即使被拒的案件上诉成功后，外籍人士至少要在递解诉讼程序终止或出庭通知撤销后，其管辖权才会退回美国公民及移民服务局。我们希望因签发出庭通知的严重性，考虑我们上述的建议。
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