布希总统临时客工计画提案面临的难题
- 李亚伦律师 12
布希总统于2006年1月31日发表国情咨文，提到有关移民问题：
「我们听过有人声称移民不利经济，即使是经济少了移民便无法运作。」
「要使美国保持竞争力，得靠支持我们的法律，反映我们价值观，保有我们经济利益的移民系统。我们的国家需要有秩序及安全的边界。要达到这个目标，我们必须有强大的移民执行力量及边界保护措施。我们必须有合理且人道的临时客工计画，拒绝大赦，准许合法取得临时工作，同时减少边界偷渡和犯罪。」
根据前述布希国情咨文，不禁让人有几点疑问：
一、布希总统真心想要临时客工计画吗？如果是，他有意愿或以政治力量来推动它吗？
许多评论家指出，布希总统的言辞和行动有所落差。例如，他过去说要支持两个政党，但又极力争取争议性的立法来分裂两党。此外，为富人减税；任命(在国会休会期间)新手为美国移民及海关执法局
(U.S.I.C.E.)主管；任命有争议的约翰·波顿(John Bolton，被指轻藐员工)为驻联合国大使；在民主党反对下，提名不符资格的迈尔斯(Harriet
Myers)，之后再提名极端保守的艾里托(Samuel Alito) 为最高法院大法官。
至于布希总统，任职五年至今尚未通过一个移民案，对于墨西哥总统维森特佛斯(Vicente
Fox)多年来的大量政治投资努力，未见回应。此外，他是否有能力带领共和党通过这个提案，仍是个大问题。目前布希因为伊拉克问题、卡翠纳飓风反应差、国内私下监听的争论(他没有透过外国情报监听法庭同意－法院在政府监听前或72小时内授予权利，导致罗伯森(James
Robertson)法官辞职，就逻辑言，若总统不需他的赞同，则代表没有这个职务的必要)；再加上震惊华盛顿的共和党国会议员操守丑闻，而声望下滑。
因此，除了强制执行条款外的移民改革措施，能否在他任期内通过，我们感到怀疑。
二、若临时客工计画知道谁在美国，是否就可解决国家的安全问题？
不幸地，答案是「不能」。全美大约900万到1400万人没有身分。临时客工计画并无大赦希望，将难以吸引许多非法居民注册登记。布希总统断然拒绝马侃／甘乃迪McCain／Kennedy(S.1033),
Hagel(S.1916年、1917年、1918年和1919年) 和 Specter(草案)的改革提案，明显采用 Cornyn／Kyl提案
(S.1438) 拒绝给予永久居留途径，并要求若干年后，须离境及奖励提早离境的提案。
大多数非法居民已在美定居，也不想离开。为了要达到提高美国安全的目标，提案必须能吸引大多数非法居民。否则他们将继续躲在茫茫人海中，无法掌握。想要知道谁在美国的目标，将变得没有意义。提案缺乏奖赏，那么为什么非法居民──特别是墨西哥人，要支持临时客工计画？尤其是1950
年代类似这样的计画都失败了。依合法进入美国短期工作的墨西哥劳工(bracero)计画，临时客工权利不但被剥削，他们回国后，也未得到当初保证的福利。这些过去失败的做法，深深留在墨西哥人心里，几乎可说明，他们对此客工计画不会热烈反应。
三、如果没有诱惑，可以用打压方式让他们就范吗？
边界保护、反恐怖份子和最近在2005年12月16日众院通过的2005年非法移民控制法案(H.R. 4437)，是苛刻严厉的执行条文，使非法入境变成刑事重罪。政府当局是否希望用重罪威胁，来让大多数没有身分的人，以临时客工计画登记？希望不是如此，这只是空洞的威胁。拘留和递解成千上万无身分者，所费不赀。支持S1438提案的德州参议员约翰考尼(John
Cornyn) 阐明，「即使我们要把一千万非法移民递解出境，也办不到。」
最近美国进展中心所做调查，估计驱逐出境的费用，五年至少要花2060亿元，最高可达2300亿元。调查报告说，这个数字大得惊人，无法让一般为柴米油盐烦恼的民众，领会政府的庞大开销。为此将2060亿美元的五年总额，折为410
亿的年度费用加以比较：它比阿富汗每年的军事费用多两倍；是伊拉克战争每年费用的一半；和国安局2006会计年度三个联邦机构所需总额很接近。甚至在
2005年12月13日的国会预算报告也估计，实施H.R. 4437计画要花19亿美元及五年时间，但这只是假设在2006-2010年期间，监狱人口只增加七千人，还包括职业资格确认系统、对美国南部边界国家的付款、额外增添的入境港口审查员和侦探狗等；很显明地，它对递解没有身分者的费用避而不谈。
另外，政府当局或许希望起诉和判决那些惹人注目的重罪，也许有些不愿支持此提案的人，因害怕而加入潜逃之列。这会产生不良作用，造成永久性的次等人，因为害怕如果报告他人罪行或虐待，自己反而会被抓；害怕和政府当局沟通，而趋向犯罪和剥削劳工。另外，因排斥将非法移民和其子女当做重犯的法律，会造成国家分裂。
有没有可能，那些没有身分者在毫无选择的情形下而注册登记，希望到了必须离开美国的时候，移民政策会改变？但以目前坚决反对大赦的趋势，日后改变的机会渺茫。登记注册客工计画后，政府很容易找到那些该走而没走的人，递解他们的可能，则是人尽皆知。
四、如果临时客工计画目的只是为了帮助美国经济，而不考虑安全问题，那么在不须登记的情况下，能有一个有效的客工计画吗？
不论是长期或短期计画都「不可能」。不管最后通过什么计画，参与的雇主和雇员都要付出昂贵代价。大多数美国雇主都想多了解所招聘的员工，而许多小公司的雇主，可能不愿聘用不知底细的临时客工，长期而言，将对美国经济不利。
婴儿潮已达退休年龄，美国劳工短缺三千多万名，就算国内有大量非法劳工及高于欧洲国家的出生率，仍将面临劳工不足的定时炸弹。美国没有大量劳工，将无法避免聘用外劳。
五、移民问题要如何解决？
我认为关键在于受益人的感受。如果我们的目标是要同情没有身分的人，他们应有朝向移民合法化的途径。如果要对抗恐怖份子，确保国家安全，不顾开销和同情，那么就该全力执行拘留和递解，或给予一部分人合法身分。
若要保持美国的国际领导地位，看来我们的选择是：a.)回到以往对非法移民的宽容政策、多孔边界，让非法者有能力获得身分来工作，而旅游时不用担心地方当局，将会强制执行移民法律；或
b.)身分合法化，而不是试图赶走他们。
第一个选择实际上会对经济有利，因为没有身分的薪资较美国工人少，压低了平均薪资，自动遏止通货膨胀；另外他们缴的税也比拿的福利多。不论那种选择，政府应该允许大量劳工以职业签证方式入境美国。目前每年仅有
14万个永久居民的职业签证，实在是太少了。
1本文作者有26年的移民法经验,律师事务所设在纽约市。于1977年在克利夫兰-马歇尔法学院得到最佳法律写作的
Sidney A. Levine奖,并在许多族裔报纸投稿刊登移民专栏，如世界日报，星岛日报，巴基斯坦之声，Muhasha 和 OCS
日文报。他曾在民事法庭以移民专家的身份出庭作证，并在1985年因保护人权受到台湾政府的表扬。他的文章" 布希总统临时工人计画与相关待审立法之分析“是著名移民刊物出版社-Interpreter
Releases在美国移民律师协会2004年年会上的头条文章，还有他以从未被任何法庭裁决过的法律问题在第二巡回上诉法庭以”首地国际公司对抗移民局”胜诉，并成功地挑战移民局40多年来根据模糊的标准撤销已经批准的移民签证申请的政策。可惜，由于执政党在2004年的情报改革法案特别针对首地国际公司案件，使它作为先例的价值为期不久。
2 此文章2006年李亚伦律师事务所版权所有
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