批判性檢視移民服務局和國務院對兒童身份保護法的解釋李亞倫律師， 2003-7-6 公民及移民服務局(BCIS)和國務院(DOS)至今已針對一關鍵性議題，發表了五篇備忘錄，也就是誰能根據美國移民與國籍法(INA)第204條款(包括親屬移民、職業移民、抽籤移民案件) 來合乎享有兒童身份保護法(CSPA)優惠規定的資格，此法於2002年8月6日簽署成法律，規則雖已起草，但還未執行。BCIS最近已從華盛頓派遣代表向全國各地辦事處與社會大眾，說明BCIS對此法的觀點。本文將以批判性的方式，檢視公民及移民服務局和國務院，對決定哪些人士在204條款符合基本條件所做的解釋，目前這兩個機構仍對其進行解釋中。由於國務院曾表示，在釋意問題上與BCIS密切合作，所以我們須假設兩機構的觀點是一致的。 BCIS在其備忘錄以及2003年4月10日與紐約各界人士開會上，對204條款案件(不包括直系親屬情況) 所發表的官方觀點概要為，第一步驟須決定個案本身是否合乎CSPA的條件，只有調整身份申請或移民簽證申請 (application)於2002年8月6日，仍在等待審理的人士，且其I-130或I-140簽證請求(petition)已依204條款批准，但該日之前便已超齡的情況，才能受惠兒童身份保護法 (僅少數情形例外)。國務院認為CSPA也適用於簽證請求在2002年8月6日前已批准，但子女年齡在當日才滿21歲的案件。官方觀點也認為，依204條款請求(petition)的案件，只要2002年8月6日仍然還在等待審理，無論子女在該日以前或以後超齡，也都適用兒童身份保護法。 初步決定案件是否適用兒童身份保護法後，公民及移民服務局和國務院指示下一步驟為，依照CSPA，決定該子女是否合乎條件為兒童。根據優先類別符合資格，並已遞交、批准的簽證請求，又有優先日期的情況下，子女的年齡只能為享有CSPA的優惠規定而凍結。孩子「凍結」日期的年齡經過最終計算後，必須在2002年8月6日當天少於21歲，才算合乎資格，只有少數情形例外。請求案等待審理的那段時間，以及愛國者法案提供許多人的45天，當事人都可用來抵消。 檢視公民及移民服務局╱國務院對兒童身份保護法條例的解釋與立法史，歸納分析的結果一定是，華盛頓特區的官方想法到此還不完整，而且是扭曲、錯誤的。此種對兒童身份保護法符合條件的解釋採限制性方式，絕不是從美國國會上的討論延伸出來的。 一、 兒童身份保護法中，與204條款符合條件相關的條款 為了對此令人產生疑慮的議題有適度的了解，我們必須對兒童身份保護法條例深入探討一番，尤其是第 3和第 8條款： 第3條款：親屬移民、職業移民、抽籤移民，謀求身份之某些特定未婚子女的方法。 第8條款：生效日期 細讀法律條文，便發現公民及移民服務局╱國務院的解釋錯誤。 二、為何限制性方式解釋，對已被批准的請求，不能保障生效日當天的間接受益人 生效日期條款(第8條款)第一段，明確表示兒童身份保護法於頒佈當日開始生效(2002年8月6日)，且適用於任何外籍「間接受益人或其它任何受益人…」(it applies to any alien "who is a derivative beneficiary or any other beneficiary...") 。這句話修釋也連接了第8條款的三大條文。首先此處讓人產生疑問的是，「is」這個字是否該解釋成，此法生效日當天，孩子的年齡必須還在21歲以下，因為邏輯上孩子若已超齡，便不符合間接受益人或其它任何受益人的資格了。但是，此條款無法做為分界線，因為BCIS和DOS都對第8條款第二條文「(2) 依美國移民與國籍法第204條款(8 U.S.C. 1154)，請求移民類別，在生日當天或之後，案件仍在等待審理當中」，採取的立場是，此種情況，無論當事人在2002年8月6日之前或之後超齡，仍然符合資格，享有兒童身份保護法的優惠規定。 對移民領域的執業律師而言，最重要的解釋莫過於第8條款第一條文，也就是請求案已在2002年8月6日以前批准，且受益人或間接受益人也已在該日之前超齡了。國務院表示，剛開始幾年看到的大多數案件，將會是那些2002年8月6日以前即已批准的請求案。第8條款第一條文對2002年8月之前的批准案件設下限制，只有在該日之前，「受益人的申請」還未得到最終的裁定，當事人才能受惠。BCIS與DOS對這部份的解讀為，任何受益人或間接受益人在2002年8月6日當天，必須還有移民簽證或調整身份申請仍在等待審理當中，才算符合資格，唯少數案件例外。不過條例本身並未保證此文適用於間接受益人身上。第8條款第一條文明載受益人的申請，必須還未做出最終的裁定，而不是指間接受益人的申請。實際上，該條例並不須要任何間接受益人的申請。完整看過第8條款後，發現此條款第一段上面提到「間接受益人」及「任何其它受益人」，但在其第一條文只提到「受益人的申請」，由此顯示一項事實，有沒有在生效日當天保持有效的申請，是直接受益人(principal beneficiary)的責任，而間接受益人即使在2002年8月6日之前便已超齡，也應該有權享受此法的優惠規定。如上所言，第8條款第一段的「is」一字，公民及移民服務局與國務院都不是解釋成對2002年8月6日當天的年齡限制。 三、為何限制性方式解釋，不能保障許多超齡子女的凍結日期 簽證請求批准凍結日期，且優先日期排到了，能適用於超齡子女尋求以未滿21歲的身份移民，但若明顯已錯失機會，然後想要仰賴兒童身份保護法(CSPA)第3條款符合條件，便無法適用於該超齡子女。 CSPA第3條款明列親屬移民、職業移民、抽籤移民下，謀求身份之某些特定未婚子女的方法，第一條文部份闡釋外籍人士如何達到子女年齡要求條件，要看其有了移民簽證時的年齡，若是間接受益人的案件，則要看其父母移民簽證到期時的年齡，減去請求案(petition)等待審理的時間。第3條款提到適用CSPA的請求有，(h)(2)之A小節：包含永久居民不滿21歲的未婚子女之請求；B小節：作為間接受益人的子女請求(非直接被請求的外籍子女，而是附在其父母請求案裡)，其父母是以親屬申請、職業申請、抽籤移民方式移民的。 緊接其下，第三條文說明，為了辦理此條款中任何一個請求，當事人年齡經過計算，扣去請求案等待審理的時間(以及愛國者法案提供的45天)後，超過了21歲，那麼該案件將會轉到適當的移民類別，「並且保留當事人的原始排期，此排期是公民及移民服務局收到原始請求時所發予的。」 至今發表過的五份備忘錄，都處理了請求案在CSPA生效日前已批准，且子女已超齡的案件，因為這類情形是迫切的。公民及移民服務局(BCIS)與國務院(DOS)未來應該會針對如何處理第8條款第二條文相關的案件公佈指示，意即2002年8月6日當天或之後，請求案仍在等待審理或是才遞交的案件，其優先日期還要好幾年才排到，但間接受益人在案件還在等待處理時，發予簽證的優先日期排到了的幾年以前，便已超齡了。因為法案已明確解釋符合資格條件，預料BCIS將把第三條文保留優先日期部份，和自動轉換請求案到適當移民類別產生的影響相連，所以超齡子女仍能在遲些時候等到優先日期排到了，便有資格移民來美。適用CSPA的所有案件，永久居民的超齡未婚子女可轉換類別到親屬移民第二優先(F-2B)，並保留父母的優先日期。這就意味許多父母等待很長時間的案件，超齡子女應可縮短幾年移民來美時間。 舉例來說，父母依兄弟姐妹第四優先類別遞交移民請求，此時子女15歲，以2002年排期來算，父母能在2018年移民來美，該超齡子女應仍能沿用2002年的優先日期，其請求案能在2018年時自動轉換到F-2B類別。由於到時該F-2B類發予簽證的優先日期極可能已經排到了，所以移民的速度要視BCIS/DOS實施自動轉換系統的機制而定。目前正常的轉換案件，若父母之前替配偶請求移民，子女為間接受益人，申請過程中子女超過年齡，現行法律規定請求者必須再遞交一份新的I-130表，以保留舊的優先日期。這種情況下，根據自動轉換條款，應該會建立一套機制，讓當事人無須再進一步請求。父母只須經由BCIS或BCIS/DOS接受的程序，辦理通報手續即可，這是絕對有可能的。至於自動轉換程序是否能在父母移民前完成，好讓全家人都可一起來美，看情形是不太可能，因為唯有等到父母實際移民來美，才有可用的適當移民類別供轉換。子女須根據「適當移民類別」才能移民，因此已婚超齡的子女極可能不能受惠CSPA，除非其父母為美國公民，否則無法幫已婚子女申請來美。 此項解決方案也同樣適用於2002年8月6日以前，父母請求案已批准，但還未做出最終裁定，而子女已超齡的案件。第8條款第一條文部份清楚談論到「受益人」申請的最終裁定，而不是間接受益人的申請，而且第8條款第一段說明此條款有將間接受益人包含進去。間接受益人如在優先日期排到前超齡，並不代表此人的CSPA符合條件就此取消，這種解讀違反了詮釋法規的規則，意即法規中的專門名詞都具有效力，且應盡可能將每位可以受惠該法規的人士都包含進去，所以這些超齡子女應都視為被第3條款第三條文所包含，並保留其父母請求案的優先日期，以便依適當移民類別來美。例如：父母若是親屬移民第四類(F-4)兄弟姐妹請求的受益人，優先日期為1991年，1992年案件批准，間接受益人1995年後超齡，父母到現在才能移民，他們的超齡子女應能沿用父母1991年的優先日期，依F-2B類別立即移民來美。當然若父母是以其它類別、較晚的優先日期移民，其超齡子女便須多等一段時間才能移民，舉例來說，父母之一若以職業移民第三優先類(EB-3，專業╱技術工人)申請，優先日期為1998年3月15日，超齡子女則還須等待幾年，才能等到其F-2B類案件排期。以2003年7月來說，此類案件處理到1994年12月1日以前遞交的。 四、限制較鬆的解釋，不會被立法記錄駁倒 美國移民律師協會(AILA)向國務院提出問題，CSPA是否包括2002年8月6日請求案已批准、受益人已超齡但移民申請還未遞交的案件？因為此類案件的「最終裁定」還未做出，因此當事人摒除在CSPA符合條件之外，國務院於2003年3月27日回答，超齡的事實可看作是最終的裁定，而CSPA第8條款有關「受益人的申請」部份，可以解讀為受益人必須實際上遞交了申請。國務院還表示，AILA的解讀，「會造成許多多年前已超齡，卻因該狀況而未遞交的案件起死回生，不旦對政府而言是很嚴重的問題，也似乎無法達成國會的原意—有意義的限制該法追溯效力」。 然而，過去從未因追溯效力的問題有所爭論，所以立法史無法支持此項觀點，唯一提及此議題的文件是2001年4月跟隨國會議案(H.R. 1209)之國會報告(House Report 107-45)裡法務部的信函，當時法律僅允許對美國公民的直系親屬進行補救。法務部對此表示憂慮，因為那個階段的議案應可適用所有那些和兩機構處理過程中，子女超齡的案件，無論是在生效日「之前、當天、之後」。法務部認為H.R. 1209可追溯既往最久到1952年的裁定，無庸置疑，國務院以為追溯效力條款影響到1952年以後的所有裁決案，因為1952年以後依F-2B類或其他類別移民的超齡子女，早已在移民局記錄裡重新分類為直系親屬了。接?法務部寫到 更改法律一般實行方式為，修正案適用於未來的請求案，以及生效日當天還在等待審理的案件，但不適用於生效日前的裁定。不過，我們知道國會可能會想要處理過去的超齡子女案件，所以若國會認為處理舊案是必要的，我們希望對追溯效力下合理的限制，例如，只追溯到某一特定期間內，因受益人超齡而被拒絕的案子，予以改變。根據目前或近期移民法，限制性更多的追溯效力，可補救近來超齡案件，又能避免重開幾十年前的案件，所帶來的不良影響及複雜度。 按照上述CSPA正確解讀，該追溯效力並不會破壞法務部的期望。國會的確已限制了CSPA追溯期，BCIS及DOS也無須回溯2002年8月6日以前的案子，只有少數例外，正如同兩機構所述。CSPA要求受益人的案件在2002年8月6日時還必須存在，因此兩個機構都不用擔心要挖出陳年已了的案子，CSPA只規定2002年8月6日前已超齡的間接受益人，要以「適當的類別」移民，沒有任何規定逼迫BCIS或DOS重開陳年的案件，再次指定父母的優先日期予超齡孩子，而該子女可能已按不同的類別移民來美。 五、詮釋法規的規則要求以寬鬆方式來解釋CSPA 立法詮釋法規的規則為，法律條文裡的所有字眼都具有效力。除非BCIS和DOS，根據此條款第一段以及CSPA第3條款(h)(3) 全文裡的字句「間接受益人或其它任何受益人」，而故意忽略第8條款第一條文重要字眼「受益人的」，否則他們如何能夠對其目前的解釋自圓其說？法律上如此選擇性使用專門字眼是不被允許的，字面的意思即具有效力，其意指間接受益人即使已超齡，且生效日之前請求已批准，CSPA也還是將其包括進去，只要受益人本身(通常是父母親)，按照2002年8月6日前批准的請求，移民簽証或調整永久居留申請，還未做出最終的裁決。另外，那些已不能被歸類為兒童的超齡外籍人士，有權依「適當類別」，使用原始請求的優先日期移民來美。詮釋標準規定改善後的法律應要完全生效，且不支持限制利益的法律解讀，而且，如果法規上有令人產生歧異的地方，應做出對外籍人士有利的解讀。 六、結論 兒童身份保護法的目的極棒，允許等待多年的家庭可以團聚，一起移民來美。一個15歲時遞交請求的孩子，現今仍是未婚，且很可能還和父母住在一起，但遺憾地在等待期間超齡了，為何不准該子女來美，還要在父母移民到這個國家後，再等過七、八年呢？兒童身份保護法為一改善性法案，應可影響其所及最大範圍內的超齡子女才對。
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以上提供資料乃屬一般性質，可能不適用於個案實情或情況，此資料不該解釋為法律建議，亦不屬李亞倫律師事務所職務，也無因此建立律師與客戶的關係。 |
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