Alan Lee, Attorney at Law

布希總統非法工人計畫與相關待審立法之分析（一）

李亞倫律師

布希總統於 2004年1月7日，提出一個新客工計畫，無啻掀起移民爭論的熱潮，這項計畫包含非法工人以及在美國國外具潛力的工人，其後布希又在 2004年1月20日發表的國情咨文上，重申該項計畫。這項舉動馬上讓人聯想改革移民系統的立法，並對非法身份人士提供救助。目前已送交國會的議案包括：參議員John Cornyn (共和黨—德州) 「2003年邊界安全與移民改革法案」(S. 1387，2003年7月10日提出，現已送交司法委員會 ) ；兩黨支持的「2003年農業就業機會、福利和安全法案」( 眾議院議員 Chris Cannon (共和黨—猶他州) 和 Howard L. Berman (民主黨—加州) (HR- 3142)，參議員Larry Craig(共和黨—愛達荷州)及Ted Kennedy(民主黨—麻州) (S.1645) 於2003年9月23日提出—眾議院法案已於2003年10月22日送交至移民、邊界安全與所有權小組委員會，而參議院之議案於2003年9月23日送交至司法委員會)；共和黨員發起的「邊界安全與改善移民法案 (參議員John McCain(共和黨—亞利桑那州) 和眾議院議員Jim Kolbe(共和黨—亞利桑那州)、Jeff Flake(共和黨—亞利桑那州) 於 2003年7月25日提出，該眾議院議案 (HR2899)已在 2003年9月4日送交至移民、邊界安全與所有權小組委員會，而參議院議案(S.1461)則於 2003年7月25日送交至司法委員會 ) ；兩黨支持的「2004年移民改革法案」(S. 2010 ，參議員Chuck Hagel(共和黨—新英格蘭區) 和Tom Daschle(民主黨—南達科他州) 於2004年1月21日提出，並已送交司法委員會)；「2003年外國青少年發展，解救教育法案」(S. 1545，參議員Orrin Hatch(共和黨—猶他州)和Richard Durbin(民主黨—伊利諾州)於2003年7月31日提出，並於 2003年11月遞交給參議員司法委員會。)

本文將檢視現有非法移民數字之遠因、處理非法人士之混亂爭論、布希提案以及現已遞交至國會的議案等問題，以及就未來的移民問題提供一些見解。

1. 非法移民數字之遠因

美國邊界長久以來都呈開放狀態，直到911事件發生後，政府高層才開始討論嚴格監控邊界的問題。雖然加強邊境檢查的法案在此之前早已通過，卻因社會大眾深怕因此會延誤旅遊行程而抗議，導致該措施延緩執行。911事件之後，國會投票通過對邊境與國內的移民法的執行，投入更多的經費，而 U.S.- VISIT(新出入境檢查系統，包括在所有入境處進行生物特徵辨識，亦即掃描面容和打指模) ，也預計在 2005年年底以前完成，因此對付非法入境、居留的執法將更趨嚴格。

非法移民在未來仍舊會是個問題，但應不在於我們過去所看到的人數上。即使是現在，由觀察所得的證據顯示，新措施已產生效果，非法墨西哥人因害怕無法再回美國，所以即使現已在美完成當季的工作，也不願返鄉。當今美國非法外籍人士的數目，估計約有 800萬 ~ 1400萬，被統計之數量差異之多，主要在於非法勞工害怕一旦曝光後，會遭到驅逐出境的命運。

美國是如何走進擁有 800萬 ~ 1400萬非法外籍人士的死胡同裡？上一回的大赦 (IRCA，1986年移民改革及管理法案) 原本是要一次解決這個問題，將下列兩種人士的身份予以合法：a. 1982年1月1日以前人已在美的非法人士，無論是入境時未經海關檢查、簽證到期後逾期居留，或違反其簽證身份 (只要當事人能證明，1982年1月1日以前，即已讓美國政府知道該項違反一事)；b. 在美受僱為季節性農耕勞工 (SAWS)，並於1985年5月1日至 1986年5月1日期間，曾在美國季節性農場工作至少 90天；而1984年5月1日、1985年5月1日和1986年5月1日截止年度裡，能證明曾有90 天的時間，在美受僱為SAWS 的人士，便可比其他SAWS 更早申請永久居留身份。

IRCA大赦在4年期間，將270萬名非法人士的身份予以合法，並於法案通過後，首次對僱用非法外國人的僱主提高處罰。然而18年後的今天，非法外籍人士的數目，遠比 IRCA 執行前要來的更多，探究原因，無非是邊界檢查太鬆、就業機會、美國和當事人母國的薪資差別、以及非法在美人士的親屬也跟?偷渡進來。IRCA並不允許身份合法後的人，依移民及國籍法(INA)跟隨加入之條例，申請親屬來美；另外，IRCA大赦也未將許多因在母國受壓迫而前來美國、且在該案生效日1987年 5 月以前，人已在美的非法人士包含進去。由於上述種種因素，所以在 IRCA大赦後，仍有許多人繼續企圖偷渡來美，或在簽證到期後逾期居留。

無庸置疑，就業機會以及為賺取更高收入，是非法人士移民來美的原動力，布希總統已認知這個道理，他曾簡單陳述美國必須幫助其他國家的經濟，但是美國支撐它國經濟的同時，顯然也不得不揹負對其本身產生不利影響的負擔。因此任何移民爭論的解決方案，都需將美國長期的利益考量進去。

2. 移民爭論

移民爭論的癥結點在於，日益漸多的移民對美國本身是否有利？其他因素諸如：種族歧視、外國人恐懼症、同情移民、移民人士犯罪行為，在此均不做爭論。美國人口和人民年齡在什麼範圍，才對這個國家最有利？日本在高度工業化國家中，屬人口眾多的國家 (其面積較加州稍小，人口卻有1億2700萬)，但在亞洲，日本仍是生活水準最高的國家。全美有50州，面積較中國稍大，總人口數為2億9200萬，而中國人口數卻有美國的四倍之多。

但日本同時也可作為借鏡。該國工作年齡人口正逐年減少，如在2050年以前，未從國外引進移民達1700萬人，不但將面臨工人短缺、需求降低，而且退休金制度也將瓦解，因為稅收減少，而老年人口猛增。為了防止工人減少所帶來的問題，日本各大企業已開始將製造部門關閉，轉而外包到海外其他國家。美國現也正面臨自身的定時炸彈，因為主要的勞工人口，亦即戰後嬰兒潮，將於往後數年內大量退休，然而下一代的人口數卻不夠接替他們的職位。有人預估10 年之內，55歲以上的嬰兒潮的成長量，會比年輕世代的增加速度快近四倍，2014年以前， 55歲以上的美國居民數量，將從今日的6300萬上升到8370萬，2024年以前則會達到 1億140萬人次。美國聯準會主席葛林斯潘 (Alan Greespan) 近年來已提出警告，接踵而來的嬰兒潮退休人口，大概在 2010年之後，將會使美國政府的負擔吃緊，因政府法律上有義務支付他們的退休和健康保險等福利。葛老並曾在 2003年2月於國會中說明︰「在移民人口若無大幅增加的情況下，為了解除赤字，光倚賴經濟成長，及一些必要的手段來振興財政系統，那絕對是不夠的。」

然而，我們一定要體認，美國目前正面臨經濟艱難期，2003年12月的失業率為 5.7 %。從 2001年3月到現在，美國本身已流失掉 270萬份工作，社會大眾對美國企業僱用外籍人士而非美國勞工，產生很大的疑慮，且美國公司現在還有將工作機會外包給海外國家的現象。這種情況下，許多美國人感到很沒安全感，因此較無法對新移民的問題，採納寬宏的想法。一個較恰當的問題是大眾該問的：若消費者都無工作可做，還有誰會買那些正在製造中的產品呢？

目前有些重要的問題無法輕視。如果美國公司在全球經濟環境下，為尋求取得比他國相同產業，更低成本的機會，因而不再雇用美國工人，那麼美國不就成為一個使用政府支票購買廉價產品，而同時又享有其他國家服務的福利國嗎？

話雖如此，美國給世人的認知是，現今有許多工作是美國人不願做的，這一點也是布希提案及其他正在國會審查的法案之核心原則，不過這項認知並非完全正確。美國人當然樂意接受待遇高的工作，但又有那位僱主，願意以時薪 20元的代價，支付廁所清潔人員、洗碗工、水果採摘工，或是麥當勞煎漢堡的青少年呢？對經濟的效應將造成股票行情牌上，多類物品的價格攀升，亦將產生狂亂的通貨膨脹。

但就長期而言，往後的就業機會顯然將比美國工人的數量還多，往後10~20年間，技能性的工作將會增加，尤其是護理、電腦科學、娛樂、金融服務等，以及所有目前只隱約顯現創新的領域。分析家預測，往後 10年內，資訊科技業工作人員和科學家的人數，將成長兩倍；各領域裡設計、研究、發展、維持無形資本的知識工作者，也將會增加，而新興產品的劇增，也將促成知識工作者的需求度。另外，大批年老的嬰兒潮人口，也讓健康護理人員的需求度大量增加，包括：醫生、執照護士(RN)、護士助理、護理員、隨從醫護人員等。僅僅往後5年，新進執照護士的需求量，預估就快達100萬名。

近期有篇文章指出，7600萬名嬰兒潮人口，若不是在這 10年，即是在下個10年內會退休，然而接續他們的 X 世代人口，僅有4500萬名能取代他們的職位，文章引用紐約經濟研究組織Conferences Board所提出的數據。

美國移民協會同意下述統計數據，亦即美國在往後的20年間，所需的工人數，將遠超過現有的勞動人力。這篇文件還引用勞工統計局(BLS)的報告，指出2000~ 2010年間，只需少許或適度培訓便能上任的工作機會，將超過3300萬個。全國製造商協會和 Deloitter and Touche會計事務所共同發表的報導指出，儘管目前製造業處境困難，不過未來美國的製造業，在招聘有助國家成長、繁榮的工人上，將面臨很大的問題，而且預估 2020年以前，還需要 1千萬名新技術工人。此外，某職業政策基金會警告若未彌補勞工供應的不足，美國國內生產品成長總額，10年之後將比預估總額減少至少3%，而 30年後至少減少17%，該基金會還預估30年後，勞工人數將短少3580萬名。

若考慮上述情形，並撇開未知因素，結論必為知識領域的移民如有增加，不管有無技能，均對美國本身有利，而這增加的數量還得很多。

3. 布希總統的提案及國會待審的法案

A. 布希總統的提案

檢視布希的提案，以及現正在國會待審的幾個法案，唯有通過下列的考驗，才能成為最終定案：是否能幫助解決美國長期經濟和非法移民的問題？是否能打動想要申請的非法外籍人士？是否不會對納稅人造成顯著的負擔？是否多數國會成員都能接受？雖然布希的提案應是緊密參考McCain/Kolbe-Flake的法案，但細看下其實更接近參議員Cornyn的法案。甚至Cornyn本人在布希公佈提案後，也說總統的計劃是模仿他提的議案。

從已公諸於世的細節來看，布希的提案不過是一項客工計劃罷了，客工在合法居留一段期間後，必須於期末離開美國。根據這項提案，核准的工人可留在美國3年，之後有可能延長身份，總統強調該延期並非永久性的，然而對於那些想要申請永久居留的人，配額應會有合理的增加，但當事人必須依照正常管道申請，才不至於對那些一開始便按合法程序申請的人，產生不公平的差別待遇。倘若在美合法工作期間，無法完成永久移民的程序，便需返回原居住國申請。

依照布希的提案，全程處理的重心在於招募工人，僱主首先需盡一切合理的努力，來僱用美國勞工，美國政府也會研發一套簡單而迅速的系統，以幫助僱主找尋美國勞工。美國本土以外的工人，同樣也能申請這項計畫。不過，布希曾說過：「目前在此處的非法工人」，暗示他指的非法在美人士，是那些人已經在美國，目前也有工作的人。此外，非法工人登記時需支付一筆費用，從國外申請的人則不用繳費。該方案還允許臨時工人，自由來回原居住國及美國之間，唯一旦沒有工作，或並未按照計畫的規定來進行，或做出違法之事，便喪失繼續申請的資格。

該計畫也提供讓客工返鄉的誘因，如：將當事人在美工作的時間，核算到原居住國退休計劃；提供簡單手續，讓客工撥出部份薪水，存到銀行的避稅儲蓄帳戶，等到返鄉之際，再徵收稅款。至於那些僱用非法外國人的僱主，該計畫也制定了更嚴厲的處罰。

有些議論布希在提案中並未談到，譬如：非法工人需採取哪幾項步驟，才可參與該計劃？薪資為何？申請親屬來美的權利有那些？哪些理由可作為申請豁免不得參加計劃？該計劃截止日期為何？當事人可於失去工作多長時間內，還可繼續申請？

(待續)

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